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Precatório é a formalização da ordem de pagamento de um crédito reconhecido por uma decisão judicial definitiva (transitada em julgado) contra um Ente da Administração Pública submetido ao Regime Constitucional de Pagamento de Precatórios.

Esta obrigação de pagamento é requisitada pelo Juízo da Execução através de um ofício requisitório que contém as informações sintéticos do crédito à Presidência de seu Tribunal de jurisdição e este, por sua vez, determina a inserção na ordem cronológica de pagamento – organizada por este próprio tribunal -, determinando ao Ente Devedor as providências orçamentárias cabíveis.

Como se observa, a gestão dos pagamentos e a organização dos precatórios é incumbência das presidências dos tribunais (tribunais estaduais, federais e trabalhistas), cabendo ao Devedor somente a obediência ao regramento dos repasses de verbas suficientes à quitação destes débitos.

Os Entes da Administração Pública Direta (União, estados, municípios e Distrito Federal) e Indireta (autarquias, fundações e empresas estatais) possuem prerrogativas especiais quando sofrem uma execução judicial. Isto porque, diferente do plexo jurídico que rege os bens privados, os bens públicos têm distinção por serem inalienáveis e imprescritíveis. É uma proteção garantida pelo ordenamento legal pátrio com a finalidade de resguardar o patrimônio público e o desajuste abrupto das rendas do Estado que se poderia ameaçar caso assim não o fosse.

Noutras palavras, não podem sofrer os mesmos atos de expropriação de ativos como sofrem os devedores particulares, mesmo após vencidos numa batalha judicial.

Diante destas circunstâncias, criou-se o precatório que também é uma prerrogativa de natureza -econômico-processual na medida que desobriga o Ente Público a pagar este débito à vista.

A gestão desta ordem de pagamento fica a cargo da presidência do tribunal requisitante – ou órgão que faça esta função por delegação –, que insere a requisição do crédito numa fila organizado por cronologia e determina que o Ente Devedor tome as providências de cunho orçamentário.

A contumácia em não adimplir os precatórios no tempo correto, principalmente pelos entes públicos municipais e estaduais, e a possibilidade de sofrer providências saneadoras de caráter mais drásticos como a intervenção nos entes políticos devedores e os sequestros de rendas das contas públicas, tem provocado, ao longo dessas décadas, o socorro do Congresso Nacional que viu na criação de moratórias, por meio de Emendas Constitucionais, uma saída sorrateira e de fácil aprovação.

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, os credores já amargaram ao todo 6 moratórias. A última moratória foi aprovada pelo Parlamento, em 15 de março de 2021, através da Emenda Constitucional nº 109 (a chamada PEC Emergencial), que protraiu o prazo final de pagamento dos precatórios para 31 de dezembro de 2029 e subtraiu o dever da União em fornecer linha especial de crédito aos Entes Devedores para fiel cumprimento ao Regime Especial de Pagamento de Precatórios.

Ainda há tramitando no Congresso a Proposta de Emenda Constitucional nº 95/2019 (PEC 95/19) que antecipa, dentre todos os precatórios, os pagamentos de todos os créditos de natureza alimentícia até 31 de dezembro de 2024. Ao passo que beneficia em maior quantidade credores em virtude do caráter do crédito, causa lesão há tantos outros credores que têm seus precatórios expedidos há mais tempo e, ainda assim, sofrerão mais uma postergação.

As moratórias – chamadas também de calotes – foram a saída efetiva que os Entes Públicos encontraram, mediante aprovação de Emendas Constitucionais pelo Congresso Nacional, para deixar de satisfazer a obrigação de pagar os precatórios, rolando esta dívida sem qualquer ônus extra.

Ao todo, os credores de precatórios já foram lesados por 6 moratórias:

1ª Moratória – Ano de 1988
Junto à promulgação da Constituição Federal, em 5 de outubro de 1988, o artigo 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), previa a faculdade do Poder Público pagar os precatórios pendentes de pagamento, excetuados os de natureza alimentícia, em até 8 parcelas anuais, iguais e sucessivas, a partir de 1º de julho de 1989.

2ª Moratória – Ano de 2000
Em 13 de setembro de 2020, foi promulgada a Emenda Constitucional nº 30 (artigo 78 do ADCT), impondo mais uma moratória sobre os precatórios pendentes de pagamento naquela data e os decorrentes de ações ajuizadas até 31 de dezembro de 1999, excetuados os de natureza alimentícia e os referidos no artigo 33 do ADCT, em parcelas iguais, anuais e consecutivas, no prazo máximo de 10 anos.

3ª Moratória – Ano de 2009
Esta moratória criada pela Emenda Constitucional nº 62, em 09 de dezembro de 2009, talvez tenha sido a mais drástica. Se por um lado, em virtude de uma série de circunstâncias jurídicas, constatou-se um movimento nacional de maior desembolso pelos Entes Devedores, por outro lado, não só houve uma enorme prorrogação do prazo de pagamento, como também um verdadeiro golpe ao direito de propriedade quando se modificou o critério de atualização dos créditos.

A partir desta alteração constitucional, passaram a coexistir dois regimes de pagamento de precatório: o dito Regime Geral de Pagamento de Precatórios, regido pelo artigo 100 da Constituição Federal (a que se submete a União, por exemplo) e o Regime Especial de Pagamento de Precatórios, então previsto no artigo 97 do ADCT, dos quais se enquadrariam os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que estivessem em mora com os pagamentos de precatórios.

O artigo 97 do ADCT regrou as duas modalidades de moratórias:
1º. Vinculação de alíquota atrelada à Receita Corrente Líquida (RCL) do Ente Devedor para pagamento mensal dos precatórios até que o valor deste repasse anual fosse maior que o saldo de precatórios. Ou seja, na prática não se havia termo final;
2º. Prazo de 15 anos para saldar toda dívida, vinculando percentual de a ser depositado segundo o saldo total de precatórios atualizado pelos índices aplicados à caderneta de poupança.

Além disso, através do novo § 12 do artigo 100 da Constituição Federal e do § 16 do artigo 97 do ADCT, esta moratória modificou os parâmetros de atualização dos precatórios de todas as naturezas que passaram, a partir de sua promulgação, a ter correção monetária e compensação da mora pelos índices oficiais incidentes sobre caderneta de poupança, excluindo, ainda, os juros compensatórios.

Esta sistemática foi interrompida pelo julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.357 pelo Supremo Tribunal Federal em decisão de Modulação dos Efeitos (da própria declaração de inconstitucionalidade) em 25 de março de 2015. Esta decisão estabeleceu que os índices oficiais da caderneta de poupança incidiriam somente até esta data de julgamento em relação aos precatórios já expedidos, ficando convalidados os precatórios pagos sob este parâmetro de atualização.

Além disso, determinou que todos os precatórios fossem pagos até 31 de dezembro de 2020.

4ª Moratória – Ano de 2016
Por meio da Emenda Constitucional nº 94, de 15 de dezembro de 2016, fixou-se como prazo final de pagamento dos precatórios o mesmo da ADI nº 4.357, qual seja, 31 de dezembro de 2020 (artigo 101 do ADCT).

Importante modificação positiva, por assim dizer, foi a previsão de revisão anual da alíquota destinada ao pagamento dos precatórios.

Aos precatórios devidos por Entes Devedores submetidos ao Regime Geral de Pagamento, trouxe também modalidade de moratória na inserção do § 20 ao artigo 100 da Constituição Federal: o valor do precatório que superasse a 15% do estoque de precatórios dentro do prazo requisitorial (§ 5º do artigo 100 da CF) será pago em seis parcelas anuais, a primeira no valor de 15% do crédito total e as demais em valores iguais e consecutivos.

5ª Moratória – Ano de 2017
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 99, um ano após a moratória anterior, conferindo nova redação ao artigo 101 do ADCT, prorrogou-se a data limite para liquidação de todo o estoque de precatórios para 31 de dezembro de 2024. Estabeleceu, ainda, como índice de correção monetária dos precatórios, incidente a partir de 25 de março de 2015, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E).

6ª Moratória – Ano de 2021
A crise pandêmica causada pelo vírus Covid-19 trouxe uma séria de impactos econômicos ao país, onde todos os entes da federação tiveram que voltar seus recursos ao combate da disseminação e prevenção do contágio. A partir de uma série de providências açodadas pelos Entes Devedores, o Congresso Nacional produziu mais uma moratória com a aprovação da PEC Emergencial (Emenda Constitucional nº 109).

O prazo final para liquidação dos precatórios contido no artigo 101 do ADCT passou de 31 de dezembro de 2024 para 31 de dezembro de 2029 e se revogou o § 4º do mesmo artigo que previa linha especial de crédito pela União aos Entes Devedores como um dos instrumentos de liquidação desta dívida pública.

Proposta de Emenda Constitucional nº 95/2019
Tramita pelo Congresso Nacional a PEC 95/2019 – já aprovada pelo Senado – que poderá ainda ocasionar mais uma alteração ao Regime Especial de Pagamento, porém afetando negativamente somente os credores de precatórios de natureza não-alimentícia. Estes somente serão quitados, de acordo com a previsão do atual texto da proposta, após a liquidação de todos os precatórios alimentícios que terão como data limite para serem adimplidos, 31 de dezembro de 2024.

Resolvendo o Tema 810 da Repercussão Geral – portanto, de aplicação indistinta em todo território nacional–, nos autos do Recurso Extraordinário nº 870.947/SE, o Supremo Tribunal Federal, em 3 de outubro de 2019, declarou que a remuneração oficial da caderneta de poupança – Taxa Referencial (TR) – prevista para correção monetária das condenações contra a Fazenda Púbica no artigo 1º F da Lei Federal nº 9.494/97, com redação dada pela Lei Federal nº 11.960, de 29 de junho de 2009, é imprestável para refletir a desvalorização da moeda e, consequentemente, garantir seu o poder aquisitivo.

Em substituição àquele índice, reputou como hábil a refletir a inflação monetária o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), que passa a ser o índice de correção monetária nas condenações fazendária que se submetam ao regramento daquele dispositivo legal.

Quanto a segunda parte do artigo 1º F que diz respeito ao juro de mora, confirmou sua legitimidade na compensação da mora no pagamento, excetuando-se nos casos de condenações de natureza tributária, onde se deve aplicar as mesmas taxas empregadas no cobro dos respectivos tributos pelo Fisco.

Importante ressaltar que este julgado se refere, de modo direto, à atualização dos créditos judiciais em fase pré-requisitorial, é dizer, antes que o crédito seja requisitado através de precatório.

A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.357, julgada pelo Supremo Tribunal Federal em 14 de março de 2013, declarou inconstitucional o Regime Especial de Pagamento de Precatórios instituído pela Emenda Constitucional nº 62.

Foram proclamados inconstitucionais:
1. a correção monetária dos precatórios pela Taxa Referencial (TR), índice oficial de remuneração da caderneta de poupança, porquanto inapto a capturar a inflação econômica que desvaloriza a moeda;
2. a compensação da mora pela mesma taxa de juro utilizada na remuneração da caderneta de poupança para os precatórios de natureza tributária, permanecendo, portanto, válida a incidência sobre os precatórios de natureza não-tributária;
3. por extensão e na mesma lógica anterior, o texto do artigo 1º F da Lei Federal nº 9.494/97 que reproduz o mesmo teor do § 12 do artigo 100 da Constituição Federal (atualização pelos índices oficiais da caderneta de poupança);
4. o Regime Especial de Pagamento de Precatórios.

Contudo, em 25 de março de 2015, resolvendo questão de ordem, houve Modulação dos Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade proferida nesta decisão: (I) preservando todos os pagamentos efetuados até esta data; (II) preservando a atualização dos precatórios já expedidos sob os termos da Emenda Constitucional nº 62; e (III) assentando o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E) como índice de correção monetária em substituição à TR após 25.03.2015. Quanto à sistemática do próprio regime especial, conferiu sobrevida pelo prazo de cinco anos a partir de 1º de janeiro de 2016.

Ao passo que muitos precatórios expedidos antes de 25 de março de 2015 ainda não foram pagos, as consequências desta decisão de modulação dos efeitos ainda estão muito presentes, gerando insurgências pelos credores através de teses jurídicas, mormente sobre os critérios de atualização dos créditos e a interpretação, não uníssona, dada pelos tribunais.

A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça – órgão especializado que reúne a Primeira e Segunda Turma daquele corte, responsáveis pelo julgamento das matérias de Direito Público – analisando julgado sobre a aplicação da Lei Federal nº 9.494/97 nas condenações fazendária, fixou o entendimento através da sistemática de recurso repetitivo – jurisprudência que passa a ser aplicada a todo caso subjacente em âmbito nacional –, condensada no Tema 905, sobre a incidência dos índices de atualização (correção monetária e juro de mora) dos créditos judiciais constituídos nas condenações contra a Fazenda Pública segundo a sua natureza.

Suma do Tema 905:

Aplicabilidade da Lei Federal nº 9.494/97:
Correção Monetária: (I) Não é aplicável o índice oficial de remuneração básica aplicado à caderneta de poupança a título de correção monetária previsto no artigo 1º-F da Lei Federal nº 9.494/97 – Taxa Referencial; (II) São índices legítimos para correção monetária posto que refletem a desvalorização monetária pelo fenômeno da inflação o IPCA-E e o INPC.
Juro de Mora: Com exceção das condenações originadas em discussões de natureza tributária, é permitida a incidência do índice oficial de remuneração da caderneta de poupança a título da compensação de mora (juro de mora).

Índices aplicáveis a depender da natureza da condenação judicial:
De Natureza Administrativa em geral
Período Correção Monetária Juro de Mora
até dezembro/2002 Manual de Cálculos da Justiça Federal 0,5% a.m.
vigência do CC/2002 e anterior à vigência da Lei 11.960/2009 Selic Selic
período posterior à vigência da Lei 11.960/2009 IPCA-E Caderneta de Poupança

Referentes a Servidores e Empregados Públicos
Período Correção Monetária Juro de Mora
até julho/2001 Manual de Cálculos da Justiça Federal 1% a.m.
agosto/2001 a junho/2009 IPCA-E
0,5% a.m.
a partir de julho/2009 Caderneta de Poupança

De Natureza Previdenciária
Período Correção Monetária Juro de Mora
anterior à vigência da Lei 11.430/2006 (incluiu o art. 41-A na Lei 8.213/91) Manual de Cálculos da Justiça Federal Caderneta de Poupança
posterior à vigência da Lei 11.430/2006 (incluiu o art. 41-A na Lei 8.213/91) INPC

De Natureza Tributária
A correção monetária e a taxa de juros de mora incidentes na repetição de indébitos tributários devem corresponder às utilizadas na cobrança de tributo pago em atraso. Não havendo disposição legal específica, os juros de mora são calculados à taxa de 1% ao mês (art. 161, § 1º, do CTN). Observada a regra isonômica e havendo previsão na legislação da entidade tributante, é legítima a utilização da taxa Selic, sendo vedada sua cumulação com quaisquer outros índices.

Referentes a Desapropriações diretas e indiretas
Por possuírem regramento e critérios específicos, afasta-se a aplicação da Lei Federal nº 9.494/97.

Preservação da coisa julgada
Não obstante os índices estabelecidos para atualização monetária e compensação da mora, de acordo com a natureza da condenação imposta à Fazenda Pública, cumpre ressalvar eventual coisa julgada que tenha determinado a aplicação de índices diversos, cuja constitucionalidade/legalidade há de ser aferida no caso concreto.

Por último, a decisão fez ponderação em relação ao julgado pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.357/DF que manteve válidos os precatórios expedidos ou pagos até 25 de março de 2015 corrigidos pela aplicação do índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança (Taxa Referencial), nos termos da Emenda Constitucional nº 62/2009, incidindo após esta data o IPCA-E.

Apesar do intuito de criar uma estabilidade sobre os critérios de atualização dos débitos fazendários judicializados, a aplicação desta decisão ainda não se encontra totalmente consolidada na Justiça, pelo que muitos credores têm buscado assessoria jurídica especializada no propósito de emplacar definição sobre a atualização correta e justa sobre seus créditos, principalmente nos casos em que os títulos judiciais determinam o pagamento por índices diversos.

Por determinação do Supremo Tribunal Federal, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.357/DF, ficou a cargo do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) a função de monitorar e supervisionar os pagamentos dos precatórios pelos Entes Públicos.

Importante lembrar que os Devedores pagam sua dívida obedecendo à sistemática do Regime Constitucional de Pagamento de Precatórios, repassando, portanto, os valores necessários aos Tribunais requisitantes para que estes, por sua vez, efetuem os pagamentos.

É neste sentido que, através da edição da Resolução nº 303/2019 que dispõe sobre a gestão dos precatórios e respectivos procedimentos operacionais no âmbito do Poder Judiciário, o CNJ, também na sua atividade nata de controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, opera na fiscalização do regular cumprimento do Regime pelos tribunais do país.

Dentro desta normativa, podemos destacar as regulamentações relacionadas às medidas coercitivas aplicadas no cenário de descumprimento ao Regime e aos critérios de atualização dos precatórios.

Fazemos aqui observação de nossa perspectiva jurídica: porquanto seja norma de natureza administrativa criada pelo Poder Judiciário, esta não pode se sobrepor às normas editadas pelo Congresso Nacional, à Constituição Federal e às decisões judiciais.

A Constituição Federal é a norma que prevê os regimes de pagamento de precatórios pelos Entes Públicos. Em comum aos dois regimes, há a dinâmica de liquidação desta dívida pública.

Resumidamente, a Fazenda Pública devedora repasse os valores necessário para pagamento dos precatórios aos tribunais que requisitaram esta obrigação de pagamento e estes, a seu turno, operacionalizam os depósitos às contas judiciais do Juízo da Execução.

Regime Geral ou Ordinário
Está previsto no artigo 100 da Constituição Federal e submete todos os Entes Públicos que não estavam em mora com os pagamentos de precatórios em 25 de março de 2015.

A regra consiste na obrigação de pagar até o fim do exercício subsequente, todas as requisições de pagamento apresentadas – através de ofício requisitório – aos tribunais até a data limite de 1º de julho do exercício corrente.

São exemplos de entes submetidos a este regime a União, o estado do Amazonas e a capital Vitória.

Regime Especial
É disciplinado pelo artigo 101 do Ato das Disposição Constitucionais Transitórias da Constituição Federal. Enquadram-se neste regime todos os Entes Públicos que estavam em mora em 25 de março de 2015.

Possui uma disposição mais complexa que o Regime Geral. O Devedor deve repassar valores mensais com base no cálculo de apuração de uma alíquota incidente sobre Receita Corrente Líquida (RCL) aferida anualmente e que coadune com a imposição da data-limite para liquidação de todo o estoque de precatório até 31 de dezembro de 2029.

São exemplos de entes submetidos a este regime todos os estados da federação com exceção do Amazonas, Alagoas e Espírito Santo; todas as capitais estaduais com exceção de Vitória, Palmas e Teresina.

A soma de toda a dívida dos entes que se enquadram neste regime ultrapassava, em 2019, segundo dados do CNJ, a monta de R$ 130 bilhões.

Dentro da sistemática constitucional, há distinção entre os precatórios, de forma geral, em duas espécies segundo a sua natureza: alimentícia e comum. Esta natureza esta vinculada ao objeto discutido no litígio que gerou o precatório.

Natureza Alimentícia
Os precatórios de natureza alimentícia são os que decorrem de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, conforme preconiza o § 1º do artigo 100 da Constituição Federal.

Pertencem a deste grupo, por exemplo, os precatórios oriundos de condenações judiciais que versem de matérias sobre o funcionalismo público e benefícios e auxílios previdenciários.

Também se inserem nesta espécie, independente da natureza da ação, os precatórios que requisitem os honorários advocatícios, sucumbenciais ou contratuais.

Os precatórios de natureza alimentícia têm primazia no pagamento sobre os demais precatórios. E dentro desta espécie, existe, ainda, uma superpreferência, no caso de titulares, originários ou por sucessão hereditária, tenham 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave, ou pessoas com deficiência.

Natureza Comum
Excluídos os precatórios de natureza alimentícia, a todos os demais precatórios ser-lhes-á atribuída a natureza comum.

Dentre os subtipos de precatórios, são os mais comuns os de origem nas indenizações em virtude de responsabilidade civil – como, por exemplo, as ações que visam a reparação dos danos causados às usinas e destilarias pela intervenção econômica no extinto Instituto do Açúcar e do Álcool –, nos contratos administrativos não cumpridos e nas desapropriações – diretas e indiretas.

O artigo 105 do ADCT, inserido através da Emenda Constitucional nº 94, autorizou a possibilidade de extinguir dívida tributária ou de outra natureza com o Ente Público mediante o instituto da compensação, valendo-se do precatório como forma de pagamento, sendo este Ente o mesmo devedor do crédito requisitado.

Somente podem ser compensadas as dívidas com o Fisco que foram inseridas na dívida ativa até 25 de março de 2015, respeitando o procedimento e requisitos normativos estabelecidos pela Devedora.

O precatório utilizado na compensação pode ser próprio ou cedido por terceiro.